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周灵方 柳成柱-公共危机:警察如何应对
作者：小律 发布时间：2010-05-03点击：
作者简介：
周灵方(1978-),湖南东安人,湖南公安高等专科学校讲师,中南大学公共管理学院博士研究生,研究方向为法律伦理学、公安学基础理论研究；
柳成拄(1983-),湖南省永洲人,中南大学法学院硕士研宄生,研究方向为诉讼法；
摘 要：公共危机是现代世界各国面临的重大而紧迫的问题。目前,我国正处在“人为性公共危机”的高发时期。由于现行法律法规对警察公共危机处置权规定的分散性和模糊性,不利于警察把握危机化解的最佳战机和处置权适用尺度,若使用不当,甚至可能还会加剧危机的发生程度。因此,应当对警察法重新进行修订,增设并合理地配置警察公共危机特别处置权,强化警察在公共危机事件中的行政调解职能,为警察依法、有效地处置公共危机事件提供支撑。
关键词： 公共危机：警察权；特别处置权；
一
公共危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。[1]157一般来说,公共危机是由自然灾害或人为因素引起,由于事发突然、意料不及,可能会瞬间造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重的社会危害,危及公共安全。我国因公共危机造成的损失十分惊人。每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万,经济损失高达6500亿元,占中国GDP的6%。[2]公共危机所造成的影响并不仅是人员伤亡、经济损失,造成的间接损失同样不可忽视,一旦社会发生公共危机,就意味着某个国家或者地区进入了紧急状态,若处置不当还会使政府的公信力严重受损,甚至威胁到国家安全。“这类损失虽然是软性的、不可量化的,但其伤害和长远的影响甚至可能超过直接损失”。[3]因此,公共危机一旦发生,能否得到及时、快速、有效地处置,意义十分重大。目前,我国正处在“人为性公共危机”的高发时期,而且在未来很长一段时间内,都将面临公共危机所带来的严峻考验。但令人堪忧的是,从近年来警察处置相关公共危机事件的状况来看,警察紧急处置能力、水平及其效果都难以令人乐观,其中重要原因之一,与当前我国对警察公共危机处置权规定的分散性、模糊性以及与警察权的使用不当密切相关。
二
我国出台应对公共危机的法律法规较多。与警察公共危机处置相关的法律法规主要有《戒严法》、《反恐法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等,上述法律法规尽管对警察主体、职责以及处置措施等作出了相应规定,但还比较分散,有的条款还比较模糊,没能形成统一的制度体系或制定专门的实施细则。以2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》为例,第五十条规定,“社会安全事件发生后,组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点,依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定,采取下列一项或者多项应急处置措施……,当严重危害社会治安秩序的事件发生时,公安机关应当立即依法出动警力,根据现场情况依法采取相应的强制性措施,尽快使社会秩序恢复正常”。可见,《突发事件应对法》尽管对警察控制事态、警卫、维持社会治安秩序等职责以及依法可以采取强制性措施作出了大概规定,并没有对警察权如何适用以及何种状况下可以采取何种强制措施作出明确、详细、具体的规定,而作为警察权适用的主要法律依据《人民警察法》以及《警察使用警械和武器条例》,虽然对警察职权以及警察权适用作出了具体规定,但大都限于常态下的警察权适用,缺乏对危机状况下适用的针对性、专门性和特殊性。因此,在危机状态下,警察对权力适用尺度把握不准,从而可能贻误危机处置的最佳战机,甚至可能会因警察权使用不当而加剧危机的发生程度。中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》,对公安机关处置群体性事件的职责做了专门规定。归纳起来主要有:收集、研判不稳定事端和群体性事件动态信息,及时做好防范、化解和处置工作;维护群体性事件现场治安秩序、交通秩序,保护党政机关等重点部位及现场工作人员的人身安全,搜集并固定现场违法犯罪行为的证据;依法采取相应的强制措施,控制局势,对群体性事件中违法犯罪的人员以及插手群体性事件的敌对分子,依法打击处理。根据这个意见,警察在处置群体性事件中的职责主要就是控制局势,维持秩序,以及收集和固定证据等,而对于公共危机事件处置中的权力和职责则没有明确规定。所以,警察虽然在公共危机事件处置中冲锋在一线,但是由于其职权的限制,往往要么就是扮演一个旁观者角色,要么就扮演一个超职权处理危机的“违法者”。因此,警察权的配置问题值得予以更多关注。
三
动用警察权解决社会冲突和处置公共危机事件的过程,在本质上体现为法律和统治秩序的尊严和权威的回复过程——这种尊严和权威的回复更主要是通过对冲突主体漠视和亵渎法律或统治秩序的行为做出必要和恰当的制裁而得到体现的。[4]28根据现行法律和相关法规的规定,人民警察主要拥有两种职权,即治安管理权和刑事侦查权。纵观近几年所发生的诸多公共危机事件,其中很多是由于群众的的合理诉求无法通过正常渠道得以实现而被迫发生群体性的集体越轨行为,并且发生的警民严重冲突也往往是由于少数别有用心的人所挑拨而形成。所以,从整体上来说,与一般的治安违法犯罪行为和刑事违法行为有本质区别。在政治学的角度来说,也应当归结为人民内部矛盾。所以仅仅依靠上述两种职权是不能够胜任处置公共危机角色的。
事实上,我国警察在处置公共危机事件中失败的教训极其沉重和深刻。如近年来发生在“贵州瓮安的6.28事件”、“云南普洱的7.19事件”、“新疆7.5事件”和“乌鲁木齐9.3事件”等,不仅暴露了警察在处置公共危机中的处置能力和水平的不足,更暴露了警察在公共危机事件处置中警察权力配置的种种弊端。因此,有必要进一步完善我国警察公共危机事件的权力配置,并以之为契机建立和健全机制、机构设置。
首先,要增设警察公共危机事件的特别处置权。现行的《人民警察法》在第二章中对警察的职权进行了比较详细的规定,但是没有对在公共危机事件处置中的警察权问题作出相关规定。应当在修改中增加警察在公共危机中的特别处置权,对何种情况下可以使用特别处置权,特别处置权的具体内容等作出程序上的详细规定。特别处置权的具体程序内容主要涉及警察强制措施、警械以及武器使用等问题。警察强制措施、警械以及武器使用设定有必要界限,在这个界限内法律赋予警察必要的自由裁量权,只要其手段并非严重违背必要性原则,其措施均视为合理。如责令离开、强行驱散、强行带离现场、交通管制等。
警察的自由裁量权也设定有底线。“没有足够的权力和稳定的秩序,正义是不存在的。然而,过多的权力也会腐蚀社会机制,导致社会秩序的混乱。建立在权力基础上的警察组织,必须保证政府各种权力理性地实施,这样,才能维持社会秩序的稳定,在这样的社会里才能有真正的正义。但是,政府也不能滥施警察权,让政府的权力完全被在大庭广众面前着制服的警察表现出来,否则,就会增加人们潜在的攻击因素,使社会秩序更加难以控制,甚至发生大规模的动乱。为了保护整个社会的利益,警察必须在道义允许的范围内实施法律,并要设法赢得公众的支持。”[5]25但公共危机事件可能对整个社会秩序造成严重破坏,公安机关要恢复正常的社会秩序就难免与群体事件的主体发生激烈对抗。况且,危机事件种类广泛,其中有的是民众企图趁机利用不正当渠道来实现无理诉求,也有少数不法分子企图借暴力手段达到非法目的。“底线设定”并非绝对,事件性质转变后,断然措施也须随之而出。但程序一旦缺失,控制过程中的各种手段难以按警察权运行的比例性原则一一展开。警察应当对参与公共危机的一般群众和少数违法分子予以区分,并对违法分子进行快速、有效地处理。
其次,要强化公共危机事件中警察行政调解职能。现在通行的一种做法就是对警察的行政调解职能作出限制。虽然这对以往警察调解使得纠纷双方都不满意的情况明显减少,因为警察只有在双方都同意的情况下才进行调解,但是,这又带来了一个新问题,就是没有了警察的调解后,纠纷双方更难达成一个双方都能接受的调解结果。最终结果就是矛盾恶化,“小事化大事,大事化恶性事件”。笔者认为,目前对警察调解的条件过于苛刻,应当予以适当放宽。可以考虑将“纠纷双方都同意警察调解”改为“首先,双方是否均选择警察作为调解的主体;若自行调解,则在若干时间内不能达成调解则由警察最终进行调解”。这样既尊重了纠纷双方的纠纷解决的自主选择权,同时也保证了警察对纠纷解决的关注,避免纠纷因无人关注而恶化的情形。
最后,要建立警察公共危机处置的专门机制和机构,不断提高警察公共危机事件的处置能力和水平。在专门机制、机构设计中,要建立新闻发言人制度,以专业化为目标,理顺防爆、反恐等警种关系,细化并整合职能,建立一支专业警察队伍,设立公共事务特别处置局、公共危机指挥中心等。此外,还要不断强化专业训练,以全面提高应对公共危机事件的处置能力和水平。如对公共危机现场情况的准确判断,在何种情况下采取何种措施最为恰当。在公共危机中,如何对现场的群众和少数的违法犯罪嫌疑人进行区分,如何进行分化瓦解、教育疏导,以及警察的公共公关的处理等。
此外,公共危机事件处置中,尤其要借助新闻发言人和媒体力量从而对公共危机的影响进行有效控制,同时要特别避免媒体对事件的过度渲染或者不实报导,从而影响公共危机的处理和对警察形象带来负面影响。在公共危机事件处置中,还要注意积极配合政府相关职能部门开展工作,以共同维护社会的稳定与发展。
参考文献：
[1] 薛澜,张强,钟开斌.危机管理[M].北京:清华大学出版社, 2003.
[2] 常红.公共突发事件,我们如何应对[EB/OL].http://dw.xmrc. com.cn/partylife/2005/2005-11-29-8113.htm,2010-03-04.
[3] 陈泽伟.我国进入突发公共事件高危期[EB/OL].http://china. zjol.com.cn/05china/system/2005/08/07/006261710_01.shtml, 2005-08-07.
[4]顾培东.社会冲突与诉讼机制[M].北京:法律出版社,2004.
[5][美]哈罗德K•贝克尔,唐娜L•贝克尔.世界警察概览[M].太原:山西人民出版社,1991.
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