张善燚 罗德-行业自治：律师惩戒程序的完善

作者：张善燚 罗德

（此文发表于《中国律师》2006年第6期）

一、律师惩戒程序：一种独立的自治性程序

     尽管律师惩戒广泛存在于律师管理的实践活动中，但有关律师惩治戒程序的定性问题，一直困扰着理论界和实务界，现有的观点共包括三种：

     第一，行政惩戒程序说。该种观点认为，律师惩戒属于司法行政处罚，所适用之程序即为行政处罚程序。

     第二，行政、纪律惩戒程序双重说。该种观点认为，律师惩戒权的主要行使机构为司法行政机关，司法行政机关发动的律师惩戒属于行政处罚，所适用的程序为行政处罚程序。同时，律师协会作为律师自律组织，对违规律师享有处分权，所适用的程序为纪律处分程序。

     第三，行政、纪律、司法惩戒程序三重说。该种观点认为，律师惩戒分为行政惩戒、纪律惩戒和刑事、民事司法惩戒多种，律师惩戒程序相应地存在行政处罚程序、纪律惩戒程序和司法程序之分。

     笔者认为，上述对律师惩戒程序性质定位的方法均存在重大缺陷。律师惩戒程序简言之为“基于律师惩戒而适用之程序”。那么，何谓律师惩戒？笔者认为，律师惩戒是基于律师身份和职务不当行为且未为现有法律评价的行为制裁与矫正。律师执业中的民事、刑事、行政法律责任的行为因属于普通公民法律责任的行为，均应排除在惩戒范围之外。据此，律师惩戒应适用于排除了公民法律责任而仅适用于关涉违反律师执业纪律和道德以及行为规范的律师不当执业行为。律师惩戒程序也即为实现上述惩戒内容所适用的独立程序。

     需要指出的是，律师惩戒程序不同于诉讼程序、行政处罚程序。准确地说，诉讼程序与行政处罚程序属于典型的法律程序，而律师惩戒程序属于非法律程序，两者分属不同的概念范畴。法律程序是由法律规定的、特定主体为实现一定目的而对相应行为予以的时间和空间上的安排，并以引起特定的法律后果为标志。法律性是法律程序区别于其它社会程序的根本特征。而律师惩戒程序的特殊性，决定了律师惩戒程序以社会性、行业性、自治性为根本特征。但是，律师惩戒程序与诉讼程序、行政处罚程序等法律程序均属程序范畴，同样具有目的性、组织性、行为性，程序的价值也有相通的一面。由于律师惩戒程序与诉讼程序、行政处罚程序的价值取向的相近性，也可以将律师惩戒程序视为“准法律程序”。

    二、适用的现状与存在的问题

    （一）现状

     我国当前的律师惩戒程序的适用呈现出二元分立的特色，即行政处罚程序与纪律处分程序并存，有关程序的规定也分别见诸于法律法规和行业规范。

      1、法律规定

     我国《律师法》、《律师和律师事务所违法行为处罚办法》、《司法行政机关行政处罚程序规定》等法律法规，直接规定了司法行政机关为律师惩戒主体，实施行政处罚，包括警告、暂停执业、吊销执业证书、罚款等处罚种类，具体的处罚程序分为简易程序和一般程序两类。根据规定，适用简易程序当场实施行政处罚时，执法人员应向当事人出示执法身份证件，并填写《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚决定书，当场交付当事人，但简易程序的适用范围没有明确；适用一般程序查处违法行为，主要包括受理、调查取证、听证、决定、复议或诉讼、执行等步骤。

      2、行业规范

     《中华全国律师协会章程》、《律师协会会员处分规则》规定，中华全国律师协会和地方律师协会设立纪律委员会，负责会员处分，包括训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格等处分种类。律师协会作出处分决定前应认真听取当事人的申辩，作出暂停会员资格、取消会员资格的处分决定前，当事人有要求听证的权利。同时规定，对于会员的违法违纪行为，律师协会有权建议司法行政机关给予行政处罚。

     （二）存在的问题

     我国律师惩戒程序采取由司法行政机关主导的二元程序模式，即以司法行政机关适用行政处罚程序对律师行使行政处罚权为主，以律师协会少量适用纪律处分程序对律师行使纪律处分权为辅。该种程序模式存在诸多问题：

     第一，该程序忽视了律师的自治性，简单扩大了国家对律师的管制。随着社会分工的不断细化，律师的职业活动在复杂的现代社会中极具专业性，律师对当事人、对法律制度的完善和对社会所应负的责任，使得律师业在自身的组织和管理上具有高度的自治性和自律性。律师行业自治决定了律师惩戒权应由律师自治组织行使。我国现行律师惩戒程序中，司法行政机关主导律师惩戒，实质上否定了律师行业的自治特性，简单扩大了国家对律师的管制。这是对律师自治规律的一种直接否定，应当受到批判。

     第二，该程序的运行背离了保护律师权益的基本宗旨。自治是律师地位提升的标志，它也延伸出律师惩戒的程序自治。我国现行律师惩戒程序，强调行政惩戒。行政权力直接干预非属于国家权力系统的律师业，国家代替律师协会行使律师惩戒权，表达出对整个律师业的不信任。司法行政机关主导律师惩戒，一方面削弱了律师的地位，律师的独立性、民主性难以确立和发挥；另一方面，使律师协会在律师管理工作中的作用消极，不利于律师业的快速、健康发展。可见，传统模式不利于保护律师的基本权益和应有权益。

     第三，该程序的设计与世界通行做法不符。在现代社会，许多国家都将律师界定为“自由职业者”，并在法律上确认律师行业组织的崇高地位，律师惩戒权由律师行业组织行使。如在美国，由律师协会行使充分的惩戒权，律师惩戒程序采取的是“准刑事诉讼程序”。在日本，律师行业高度自治，包括法院和法务省在内的任何国家机关都不得对律师行使监督权，律师惩戒程序适用行业内部的特别处理程序。可以说，律师行业组织行使律师惩戒权是当前世界通行做法，该种惩戒程序模式更符合律师业的本质属性。

    三、价值取向与遵循原则

    （一）价值取向

     律师惩戒程序价值是指律师惩戒程序在具体运作过程中所要实现的价值目标和所发挥的作用，以及人们据以评价和判断该程序是否正当、合理的基本标准。它包括普通程序价值和特有程序价值两个方面。就普通程序价值而言，律师惩戒程序作为程序之一，同样应当追求公正、效率等普通程序价值。就特有程序价值而言，律师惩戒程序还有其特有的、独立的程序价值。具体如下：

      1、实现律师惩戒。律师惩戒程序专指惩戒律师所适用之程序。程序运作过程就是律师惩戒决定的形成过程，程序运作的直接结果是律师惩戒决定。可见，律师惩戒程序的直接目的就是形成惩戒结果。换言之，程序促成实体结果产生从而实现程序的有用性，即实现程序的工具性价值。有效实现律师惩戒，是律师惩戒程序的工具性价值所在。

      2、维护律师业的发展。通过律师惩戒程序的运作，对违规律师行为做出及时、有效的惩戒，一方面，能消除当事人和社会公众对律师能力和品格的疑虑，维护律师业的公众形象，赢得社会公众的信任与支持；另一方面，可以警戒其他律师，使他们从惩戒中吸取教训，进而严格要求自己。社会公众的信任与支持，律师群体的自律与自治，是律师业健康发展的有效保障。律师惩戒程序的社会公众教育与示范作用，表现出该程序对律师业发展的作用与影响。

      3、维护社会公众利益。律师是为社会提供法律服务的专业人员，在法律服务过程中，律师一旦发生违规行为将直接损害当事人以及社会的利益。律师惩戒程序的发动与进行，在一定程序上可以弥补当事人及社会所遭受的损失。更重要的是，通过制裁与矫正，可以防止被惩戒律师再次损害社会公众，以期最大化追求和完善公共利益之目的。

      （二）遵循原则

律师惩戒程序作为“准法律程序”，其制定与设计时除应与法律程序一样应当遵循公开、公正、效率、民主等基本原则外，从律师惩戒程序作为一种特有程序出发，还应遵循下列特有原则。

      1、自治原则

    律师是运用法律知识和法律技巧为社会提供法律服务的职业，律师职业的性质（与大众思维和道德不同的法律思维、伦理等）注定，作为一个共同体，他们必须独立，必须自治和自我管理。律师行业自治，一方面是维护律师职业独立，克服律师因履行职业使命所招致的各种外来压力和干预，保障律师公正执业的需要；另一方面，律师职业的专业性，决定了以伦理规范为主的职业自我管制体系比外行管理有效得多；再次，律师作为一种学识性职业，其成员的高素质及其独立的学科体系，能够独立地支撑其独立和自治；最后，律师行业自治在信息成本方面比外行管理更具优势。自治原则反映在律师惩戒程序上，即要求律师惩戒权由律师协会行使。

      2、司法最终审查原则

    在法治社会，司法审查是纠纷解决的最权威也是最终的程序。对律师的惩戒决定最终经由司法审查，既维护了被惩戒律师的程序性权利，又保证了惩戒决定的公正权威，并赋予了惩戒决定的公信力。律师惩戒程序遵循司法最终审查原则，即要求：第一，被惩戒律师不服惩戒决定的，有权申请司法审查；第二，对律师惩戒机构做出的惩戒决定，投诉人不服时，有权提起诉讼，法院应当予以审查；第三，法院对律师惩戒机构的惩戒行为有权监督，针对律师存在违法违规行为时，法院有权要求律师惩戒机构启动律师惩戒程序。

    四、程序重构与立法展望

     （一）程序重构

     我国现有律师惩戒程序忽视了律师的自治性，过分强调国家对律师的管制，程序结构设计本身亦不合理。鉴此，重构我国律师惩戒程序，首先，应当树立律师协会的自治地位，在律师协会内部设立专门的职能机构专司不同的惩戒职能；其次，提高程序的透明度和可操作性，建立程序主体的多方参与机制；再次，遵循和体现司法最终审查原则，建立司法救济制度。据此，笔者认为，重构的律师惩戒程序内容至少应当包括：

    1、受理。在各级律师协会内部设立专门的投诉处理机构，负责受理公民、社会组织、团体等对律师的投诉。

    2、调查。投诉处理机构受理投诉后3日内组织调查，向被投诉律师了解情况，收集相关证据材料。

    3、听证。投诉处理机构调查终结后5日内组织听证，听证会由3名律师协会工作人员组成的听证委员会主持。投诉人和被投诉律师共同参加听证会，并有权申请回避、陈述、申辩、举证、质证。听证委员会通过听证调查，立即作出处理意见。如果投诉人和被投诉律师对处理意见均无异议，惩戒程序即告终结。如果任何一方当事人对处理意见有异议，则进入正式审理程序。投诉处理机构在听证会结束后3日内将案卷全部移送律师协会内设的检控委员会，该委员会由3名律师协会工作人员（律师）组成，专司检控职能。

     4、审理。检控委员会接到移送的案卷后3日内向律师协会内设的审裁委员会提出控告。审裁委员会由2名律师和1名业外人士组成，专司审裁职能。审裁委员会受理案件后15日内组织开庭审理。投诉人和被控告律师共同参加庭审，并有权申请回避、陈述、申辩、举证、质证、申请证人出庭作证，被控告律师还有权聘请律师进行代理。

     5、裁决。庭审结束后5日内，审裁委员会采取少数服从多数的原则对案件进行评议，并就评议结果制作裁决书，报律师协会审批。律师协会原则上只进行形式上的审查，如发现程序瑕疵则发回重新审理。裁决书经律师协会审签后，由审裁委员会送达给投诉人、被控告律师和检控委员会。

     6、复议。投诉人或被控告律师收到裁决后，如对裁决结果不服，可以于15日内向上一级律师协会申请复议。上一级律师协会收到复议申请后，由内设的审裁委员会于15日内组织当事人进行开庭审理。在庭审中，投诉人和被控告律师有权提交新的证据，并进行辩论。审裁委员会在庭审结束后5日内进行评议并制作裁决书，报律师协会审签，之后负责送达给投诉人、被控告律师和原负责裁决的律师协会。

     7、执行。裁决书送达给当事人后，如当事人在15日内未提出复议申请，即发生效力。复议裁决书一经送达即发生效力。生效裁决书由原审律师协会负责立即执行。

     8、法院复审。复议裁决书送达后，被惩戒律师不服裁决结果的，可于15日内向原裁决机构所在地的中级人民法院起诉。法院受理后，由民事庭适用特别程序于20天内审结。民事庭在审查案卷材料并听取被惩戒律师意见后，作出撤销或维持的裁决。法院的裁决因属特别程序，实行“一裁终裁”模式，裁决书一经送达即发生法律效力。

     （二）立法展望

     我国要完成律师惩戒从行政处罚程序向行业惩戒程序的转变，并建立完备的行业惩戒程序，实非一朝一夕之功。当前律师的群体力量仍十分薄弱，律师管理体制从行政管理模式向行政与律协“两结合”管理模式的真正转变尚未最终完成。在此条件下，要实现真正意义上的律师行业自治，制定纯粹的行业惩戒程序并适用于律师惩戒，还需较长时间。但作为一种理想，我们没有泯灭的任何理由。现代社会是在尊奉民权的基础上构建的法治社会。我们注意到，作为民权保障的中国律师业在社会现代化的整体背景下正在进行着一种超越本土法律文化传统的社会化、行业化运动，律师自治的目标日趋清晰。伴随这种运动，律师协会主导惩戒程序已经并非天方夜潭，我们正为之努力，为之翘首期盼。

     在修改《律师法》的讨论过程中，不少专家及人大代表提出了律师惩戒制度的完善问题，并建议在《律师法》中增加律师惩戒程序的有关内容。笔者认为，基于律师惩戒程序主体、目的、根据之特殊性，律师惩戒程序恰恰应从《律师法》中淡出，并由专门的律师行业规范予以规定。即使讨论《律师法》的相关修改，也应从技术上改造为“律师惩戒授权由律师协会负责，并由中华全国律师协会负责制定相应程序”。这样既解决了程序归属，又保留了法律对上述程序的监督与制约。